《公文处理案例精选》摘选

    《公文处理案例精选》是一本由我会会员、四川大学杨戎教授主编，即将由四川人民出版社出版的新书。该书系“四川省秘书学会庆祝新中国成立60周年献礼丛书之二”。该书将在xx年春节与读者见面。该书分为10章约35万字，采用案例评析写法，收集案例近200个，汇集了作者在多年公文教学科研中与全国各地区、各行业的公文工作者的互动交流中收集的各种问题和事例。该书内容紧贴公文处理实际，可操作性强，既介绍了大量实际部门可资借鉴的宝贵经验和成功做法，又提供了丰富的公文处理参考资料以及查找线索，也不乏有关学者对于新时期公文处理工作发展的独到见解和具有新意的探讨意见，值得公文工作者阅读。近期各地不断有读者来函来电询问该书出版情况，以下是作者从该书各章摘选的若干案例，以馈读者。
    【案例2-14】领导一句批示语岂能代替政府文
    某省s县太行市场原由该县工商局和众多商户联合兴建，而仅凭副县长在工商局的请示报告上签“同意”之后，市场就被所在村庄的村民拆掉。近日，负责异地审理此案的d县人民法院依法判决：仅有副县长的签字是不够的。
    s县太行市场兴建于1985年，当时s县工商行政管理局与商户签订协议，由商户投资建商铺，场地产权归工商局，商铺产权归商户。当年12月，市场建成后，在各方的努力下，生意异常火爆，但众商户多次要求办理房产手续均未能如愿。
    xx年1月10日，s县工商局项该县主管领导呈交了请示报告，请求允许将太行市场的拆迁改造开发管理权移交给市场所在的c村，主管副县长在请示报告上签字“同意”，另一位副县长也签字：“按政府意见办。”1月11日，s县工商局发出关于将太行市场的拆迁改造开发管理权移交c村的公告；同时，s县人民政府拆迁管理办公室下达拆迁冻结公告。随后c村有关人员几次进场拆迁，与商户发生冲突。无奈之下，75名商户将s县工商局和s县人民政府拆迁管理办公室起诉到法院，请求法院判令两单位收回公告成命。此案由该省d县人民法院异地审理。
    d县人民法院经审理认为，s县工商行政管理局未得到该县政府的正式决定，而仅凭一份有两位副县长签字的请示报告，便将太行市场移交给所在的c村，其做出该移交公告行为的主要证据不足。据此，d县法院做出一审判决：撤销s县工商行政管理局关于将太行市场改造开发管理权移交给c村的公告和s县人民政府拆迁管理办公室涉拆字（xx）2号拆迁冻结公告。[1]
    【问题讨论】
    1．本案例中s县工商行政管理局的几次行文存在什么问题？
    2．请示文种的用法以及对于请示的批准形式。
    【评析】
    本案例涉及请示文种的用法、公文生效程序等问题。
    （一）s县工商行政管理局的几次行文存在的主要问题
    1.违反请示的行文规则。按照规定，除上级机关负责直接交办的事项外，不得以机关名义向上级机关负责人报送“请示”，即“请示”不送领导个人。本案例中s县工商局却直接向主管副县长呈交了请示；同时还将请示与报告文种混用。
    2.行文未完成法定的生效程序。s县主管领导只是在原请示件上下了批示意见，如果该批示要生效必须通过履行法定的生效程序，由县政府正式批复s县工商局。两位副县长在请示上的批示意见属于机关内部办文程序中的领导批办意见，并不具有正式公文的法定效力，更无凭证性可言。
    3．本案例中而仅凭一份有两名副县长批示的请示，便将太行市场移交给c村，又对其做出移交公告的主要证据不足。
    （二）对于s县工商行政管理局请示的批准形式
    s县人民政府对于县工商局的请示可用正式行文、电话答复、原件批回、当面传达等方式给予正式批准。以上不同批准方式均需要履行法定程序，留下处理凭据。
    1．正式行文批复，应履行“批复”形成的法定生效程序——领导签发，批复正本需要具有正式格式和印章等生效标志，主送s县工商局，抄送s县人民政府拆迁管理办公室，才具有法定效力，作为执行公务的凭据。
    2．电话答复，收文机关应有正式电话记录，上级机关在原请示的“收文处理单”的办理结果栏目中进行注办记录，包括发话时间、人员、对方接听人员、答复要点等。
    3．原件批回，将两名副县长签字的请示原件留存在s县人民政府办公室存档，将请示原件进行复印并加上复印机关s县人民政府或政府办公室的鉴证章，主送s县工商局，抄送s县人民政府拆迁管理办公室，方可作为正式公文执行。
    由于这项公务事关重大，需要保留办事凭据，故以选择第一种方式“正式行文批复”为最佳。
    （摘自《公文处理案例精选》第二章公文特点与功能）
    【案例3-16】印发公文用通知此处行函可商榷
    关于印发《xx年全国干线公路养护与管理检查注意事项》的函
    交公便字〔xx〕225号
    各省、自治区、直辖市交通厅（委），天津市市政工程局，上海市政工程局：
    根据“xx年全国干线公路养护与管理检查准备会”会议精神，我司起草了《xx年全国干线公路养护与管理检查注意事项》（附后，以下简称《检查注意事项》）。
    现将《检查注意事项》印发给你们，请在全国检查过程中遵照执行。
    附件：
    1.xx年全国干线公路养护与管理检查注意事项
    2.全国公路检查管理规范化评分系统
    交通部公路司（印）
    二○○五年九月七日
    【问题讨论】
    1.文种“函”与“函的形式”是否一回事？
    2.印发文件应该使用什么文种？
    【评析】
    本例文涉及文种“函”与特定公文格式之一信函式（函件格式）混淆的问题。
    （一）本例文是以“函的形式”在行文
    本例文发文机关交通部公路司是内设机构，按规定不能对外正式行文，只能以函的形式行文。《国务院办公厅关于实施〈国家行政机关公文处理办法〉涉及的几个具体问题的处理意见》（国办函〔xx〕1号）解释，“部门内设机构不得向本部门机关以外的其他机关（包括本系统）制发政策性和规范性文件，不得代部门审批下达应当由部门下达的事项；与相应的其他机关进行工作联系确需行文时，只能以函的形式行文。”从本例文的发文字号“交公便字〔xx〕225号”可见，本例文即是一份以内设机构资格，用函的形式发出的业务联系性行文，属于系统内行文。
    （二）本例文应该使用印发性“通知”
    1．“函的形式”不是指文种必须使用“函”。“函的形式”亦称函件格式、信函式格式，是国家标准《国家行政机关公文格式》[2]中规定的特定公文格式之一，一般适用于事务性公文中的下行文和平行文。在使用函件格式行文时，发文主体照样可以按照行文目的和内容选用相应的下行或平行文种，包括“函”、“通知”、“批复”、“意见”“通报”等，所以本例文的文种并非必须使用“函”。
    2．本例文应该改“函”为“通知”。按照《办法》，“函”作为国家行政机关法定公文文种之一，适用于“不相隶属机关之间商洽工作，询问和答复问题，请求批准和答复审批事项”；而本例文内容是印发公文并要求收文者“遵照执行”，文种应选用“传达要求下级机关办理和需要有关单位周知或者执行的事项”的印发性通知才符合行文目的。例文标题应该改为《关于印发<xx年全国干线公路养护与管理检查注意事项>的通知》(注意：此处的<注意事项>作为文件标题容易产生歧义,所以加上了书名号——作者)。
    （摘自《公文处理案例精选》第三章公文分类与文种）
    【案例4-9】多层转发标题难[3]四招方法繁化简
    材料1××县人民政府关于转发《××市人民政府关于转发〈××省人民政府关于做好防汛工作的通知〉的通知》的通知
    材料2××市政府关于转发《×省政府关于转发〈人事部关于为××同志恢复名誉后享受×级待遇的通知〉的通知》的通知
    材料3××市人民政府关于转发××省人民政府关于转发××部《关于汉族地区佛教道教寺观管理试行办法》的通知的通知
    【问题讨论】
    1.转发性公文标题存在哪些问题?
    2.怎样使多层转发批转性公文标题化繁为简?
    【评析】
    批转（转发）性公文，采用“通知”文种。其正文简单，可以采用格式化写作，但其标题的写作相对比较复杂。因其是复式结构，如机械套用一般公文标题“发文机关+事由+文种”的基本格式,往往出现如案例中两个乃至更多标题重叠的情况，造成“关于”、“转发”、“通知”的重复使用，繁琐冗长，不知所云。要使多层转发批转性公文标题化繁为简，可采用以下方法：
    （一）简化
    当转发层次较多时，可以省略中间环节，直接转发（批转）原公文，压缩介词“关于”和重叠文种，将删除后也不会影响题意的赘词或标点符号删去。
    如材料1可简化为：××县人民政府转发××省人民政府关于做好防汛工作的通知的通知
    材料2简化为：××市政府转发人事部关于为××同志恢复名誉后享受×级待遇的通知的通知
    （二）合并
    多个被转发机关、被转发公文标题合并，因为在公文正文和附件中可以完整体现被省略的部分。
    如：××总公司关于印发关于××项目管理的五个规定的通知
    ××市政府办公室转发市××局等六单位关于××××的意见的通知
    国务院办公厅转发人事部财政部关于调整机关、事业单位工作人员工资标准和增加离退休人员离退休费三个实施方案的通知
    （三）重拟
    建国之初，我国公文格式只有“事由”没有标题。近几年,一些地方政府在其公文处理实施细则中也已有明文规定：“转发上级机关的公文,如其标题过长,可按事由摘要转发”[4]。只标明事由的标题在海外公文中也十分流行。
    所以材料3的标题可重拟为：××市人民政府关于贯彻执行汉族地区佛教道教寺观管理有关文件的通知
    （四）直接翻印下发
    按照《办法》第四十六条的规定，对于直接上级机关无密级来文，如果下级机关没有具体补充意见和执行意见，可以经过本机关负责人或办公室主任批准，直接将上级公文翻印下发。翻印上级机关公文必须作一些简单的技术性处理。
    技术性处理的内容包括：（1）首页保留原文件文头部分；（2）文尾原发文机关印章，加上原发文机关落款；（3）版记去掉原发文机关版记，换成翻印机关的版记，发送栏标明印发范围，如“送或发：各地区各机关名称”；印刷版记改为翻印机关“××机关办公室××××年××月××日翻印”；注明翻印份数。这样加工整理后，翻印件就算经过法定认证，可以作为正式公文执行。这种方式可避免层层照抄照转文件。
    （摘自《公文处理案例精选》第四章公文格式与稿本）
    【案例5-11】秘书上书公开信领导办文请守规
    几年前，某市人民政府办公厅的文秘人员曾经联名给该市党政领导同志写过一封公开信，信中希望各位领导支持和理解他们的工作，恳请领导按照公文处理的有关规定，在某些办文程序中不要“这样”而要“那样”，在行文规则的执行中应该“如此”而不应该“如彼”……。文秘人员人微言轻，为了自己的工作居然向顶头上司集体“上书”，其用心何其良苦，其作为何其无奈。在实践中，各级各类社会组织的文秘部门和文秘人员类似公开信中这样的反映和呼声非常普遍，这就是：恳请领导群体能够了解和掌握公文处理的一些基本知识，这些基本知识中，包括党和国家有关领导部门关于公文处理的有关规定，也包括公文处理的原则和技术方法的一些基本常识。近年来，大批的中青年干部走上各级领导岗位，他们当中相当一部分人并没有接受过公文处理专门知识的普及教育，不了解机关文书、秘书和档案工作中一些特殊的规律和要求，甚至对其中一些属于abc的常识性问题也是似是而非，因此在他们每天大量的批阅、处理和撰写公文时就或多或少有一些“先天不足”，不但不能给文秘部门或文秘人员开展工作以应有的理解和支持，有个别的甚至因所处特殊地位，还会给公文处理造成一些本可避免的被动和失误。如果排除现行体制、领导作风、个人能力素质等方面的因素，仅仅针对公文处理来说，这些“先天不足”当前主要表现在以下几个方面：
    其一，不了解文种使用规范。最常见的问题是，久禁不绝的“请示”与“报告”的混用，从某种角度说症结在于有的领导对“请示”与“报告”长期混用，在向有关主管部门请求批准时要求文秘人员一律“打报告”；有的领导授意将内部使用的文种“汇报”、“措施”、“方案”等直接用于对外行文；有的领导对于乱用法规文种置若罔闻，甚至出现县政府和县人大常委会联合制发“条例”等所谓地方性法规的咄咄怪事。错用文种，误了公事，各方均习惯将“板子”打在承办人员、文秘人员身上。
    其二，不了解公文格式规范。一些机关单位领导对于现行公文格式规范一知半解，又耻于向下级文秘部门（人员）请教，以致在工作中造成失误。如某中央企业的领导指示，本企业所有正式发文文头上全部要加印“签发人”标识，但后来在行文中出现了问题，企业领导又匆匆作出决定，在所有发文上一律取消“签发人”标识；至于违反规定在公文文面包括装订线外随处批字，签发公文象在私人物件上随意划个符号标个姓，漏签日期让文印人员随意添加，以及对格式不规范不完整的文稿也签发放行等等做法，并不鲜见。
    其三，不了解行文规则。当前行文中最常见的“犯规”动作，如一文多事，多头主送，越级行文，滥抄滥发，公文直接送给领导人个人，不相隶属的机关单位之间滥行“请示”与“报告”，对涉及其他部门、机关职权范围的公文未经协商一致径自上报下发，难以执行实施，多是经各级领导审批签发过关的，甚至有的还是个别单位的领导出于某种目的授意做的，比如办文中有的领导交代经办人：“这个事情重要，多印几份多送几个部门（送某某领导）”等等。
    其四，不了解公文处理流程的要求。具体体现在：（1）处理公文忽视集中统一原则，对不经文秘部门或越级收取、递进的公文开放处理“绿灯”，或只图个人利用方便从传阅夹中截留公文，造成管理上的漏洞，公文丢失；（2）审批公文不讲究科学的工作方法和领导艺术，无轻重缓急之分，无阅件办件之别，一律事必躬亲，层层拟办、件件批办，造成公文“旅行”，阅文“横传”，效率低下；（3）签发公文违反“先核后签”规则，将缺乏必要的沟通协调、未经办公室审核把关的公文签发放行，造成“顶牛”公文出台或公文“逆向”运转；或经不起下级部门的反复请求，或碍于上级某位分管领导的指示和“面子”，或出于本地区本单位的局部利益，匆匆签发，使不少低质公文、“关系”公文出台，或批办签发意见模棱两可，使承办者不知所云，甚至随意批示扩大公文阅读处理范围，降低办文效率；（4）办文缺乏时间观念，外出公干不作交代，使传阅、处理中的公文积压、延误办理时机；（5）忽视国家保密法律法规及有关规定，造成涉密公文的失密泄密。
    其五，不了解公文立卷归档要求。有的领导在本单位立卷的组织工作中，不根据机关实际情况和立卷工作规律，对于本单位立卷点的选择、立卷范围的确定、分工立卷的组织等往往搞“一言堂”，自己说了算，缺乏科学性。如某单位建立后几十年从未立过卷，零散积存公文堆积了半间屋，为应付达标检查，雇请临时工突击立卷。当问及立卷范围如何掌握时，该单位领导人居然信口开河，语惊四座：“见到红头文件就装订”，这个单位的立卷质量也就可想而知了。有的领导不重视、不了解或不理睬国家统一规定的立卷归档制度，平时将大批重要公文滞留在自己手边，待离退休时，或塞了一柜子移交一笔“糊涂帐”，个别的甚至将手中案头长年积累的公文私下销毁、带走。最值得一提的是有的领导人习惯用“三笔”（普通铅笔、圆珠笔、彩色笔）签阅、批示和签发公文，审批公文时也少有注意其书写材料是否符合归档要求，给日后的档案管理留下隐患。早在60年代，国家有关主管部门就有明文规定，“在起草、修改公文或批注时，一律要使用毛笔或钢笔”，遗憾的是就在这同一公文中，却作出了对领导另眼相待的规定：“如果有的领导同志习惯于用铅笔，则应为他们准备质量较好的铅笔”[5]近年来，为了保护档案，关于公文书写材料的规定屡被重申和强调，既然要依法行文，既然这类规定具有科学性和规范性，就不应该“一文两制”，只管群众不管领导。
    【问题讨论】
    1．领导群体与公文处理活动有什么关系？
    2．怎样处理领导群体与公文处理的特殊关系？
    【评析】
    本案例提出了一个具有普遍意义的问题——领导人怎样办文以及所负的责任。
    公文处理是各社会组织实现其管理职能的必要手段，贯穿于公务活动的始终。据有关资料统计，在不同类型的社会组织中，公文处理约占其工作总量的25%—60%，其工作状况如何，对于社会组织管理水平和工作效率的高低，工作秩序的好差均有影响；而领导群体作为各社会组织的负责人和决策者，与公文处理活动的密切关系以及所负的责任，比之其他部门和人员，只能是有过之而无不及。主要体现在：
    一是对于本单位公文处理工作负有总体决策和把关之责，包括其组织形式的选择确定，机构人员的设置配备，工作程序和有关制度的制定修改，以及办公自动化的具体实施等方面的总体决策和把关。二是对于重要公文的起草和撰拟应履行的亲自参与的职责，以保证方针政策的准确性和公文的质量，对此中共中央在《关于各级领导干部要亲自动手起草重要公文，不要一切由秘书代劳的指示》（1981年5月7日）中早有明文规定。三是对于公文处理中的几个关键环节如批办、审核和签发负有主要责任。批办“一枝笔”，把握了处理重要公文的决策权；审核“一道关”，专门负责对重要发文从内容到文字的全面把关；签发“一个口”，公文由此才算履行了法定的生效程序，如“请示”就要求机关“一把手”领导或主管负责人负责签发方有效；把好这三道关，领导才有可能对于公文后果承担有关领导责任。
    在此，就公文处理工作向领导群体进上一言：
    早在1923年,列宁在《宁可少些，但要好些》[6]一文中就明确提出选用苏维埃国家机关干部的四个基本条件之一是“必须通过国家机关基本理论、行政管理和文书处理基本知识的考试”。据有关资料，在日本，一些世界著名大公司的高级主管人员刚进公司时，首先必须学着从最基本的对公文材料的分类整理干起；在美国，曾任总统的卡特在职期间，曾为200多名联邦政府官员举办过关于公文写作与处理的培训班；在我国香港特别行政区，其法定语文署在1997年回归之际，及时印发了《政府公文写作手册》，配合公务员的需要的最新发展，把香港政府各类常用公文写作的格式体例、辞汇和准则加以规范。到了xx年9月，该署又在公文写作手册基础上印发了《政府公文实例——行政和人事》，向各部门收集了1700份人事和行政公文样本，从中整理出130个示例和各类公文格式样本和用语，使公务员在公事使用上有所依据。近年来，香港政府还致力提高公务员撰写中文公文的能力，举办公文知识和技能培训班，在为香港特区政府中高级公务员而设置的公文培训课程甚至包括《国内行政公文研习》、《中港公文写作的异同》、《评核报告的写作技巧》等[7]。（参见【案例10-8】）
    可见，当代人类社会共同的经验都认定，公文处理不是“抄抄写写”、“收收发发”的无师自通的纯事务性工作，它有自身的规律和要求，有一整套需要形成使用者学习掌握的业务性很强的基本知识。而建国以来，在我国曾经实施过的关于公文处理的法规规章及规范性公文中，详细规定的均是各层级工作人员、文秘人员的职责，惟独对各级领导却鲜见约束；各类招聘、人员上岗均要进行相关专业知识和工作技能的岗位培训和继续再教育，而在这些公文写作与处理的培训班、研讨班上，却罕见哪位领导干部以普通学员身份出现。
    可喜的是，当前这种情形已发生了一些变化。从1994年9月中央国家机关首次面向社会公开招考国家公务员（包括后来公开招考副局级领导干部）开始，我国国家人事部曾将《公文写作与处理》正式列为录用公务员的公共基础课考试科目之一；xx年以后考试科目虽然有改变，但综观近年来公务员资格考试或录用考试内容就会发现，在公务员常识、行政能力综合评测和考查“以文辅政”能力的申论考试中，公文写作知识仍占有相当比重。《办法》中也已前所未有地出现了针对领导干部责任的明文规定：“各行政机关的负责人应当高度重视公文处理工作，模范遵守本办法并加强对本机关公文处理工作的领导和检查”。
    以上现象说明一种新的共识已经确立，即是否具备过硬的公文写作知识与能力，成为衡量公务员素质高低的重要尺度；学习和掌握公文处理的有关知识和相关规定，是机关工作干部以及各社会组织的办事人员的基本条件之一。而且各级领导干部更应在这方面作出表率，这是当前政府机构改革，提高机关工作效率的需要，更是广大文秘人员的衷心希望。因为，领导群体的行为胜过任何强制性命令，上行下效，会给当代公文处理实现规范化、制度化和科学化扫清诸多人为的障碍。
    古人云“工欲善其事，必先利其器”，俗话说“磨刀不误砍柴工”，如果领导们在日理万机的同时，也挤出一点宝贵时间，或自学、或咨询，在公文处理知识方面扫扫盲，相信此举会使领导们的忙碌和辛劳增加一些科学性，减少一些盲目性，收到事半功倍之效，何乐而不为呢？！
    （摘自《公文处理案例精选》第五章公文处理及其基本原则）
    【案例6-20】指名道姓送个人非经交办难处理
    关于请求增拨办税大厅基建经费的请示报告
    ××省人民政府、×××省长：
    xx年11月，我局派出调查组到广西柳州市国税局学习考察其办税大厅的建设情况。调查组认为，办税大厅功能较齐全，适应税收征管模式的改革，方便纳税人缴纳税款。为此我局于xx年决定建办税大厅，并得到省人民政府的支持，在×府〔xx〕××号文“关于拨款修建办税大厅的批复”中，拨给我局一百五十万元，此项资金已专款专用。但由于建筑材料涨价，原预算资金缺口较大，恳请省人民政府拨给不足部分，否则势必影响办税大厅的竣工及我省税收任务的完成。
    特此请示报告
    ××省地方税务局（印章）
    二零零三年十月十日
    【问题讨论】
    1．分析这份请示的错处并予以纠正。
    2．为什么请示不能送领导者个人？
    【评析】
    （一）这份请示的主要错处
    1．标题中“请求“与请示报告重用，应该改为《关于增拨办税大厅基建经费的请示》。
    2．违反请示不准以机关名义送领导人个人的行文规则，指名道姓主送×××省长个人。
    3．请示原由冗长。如果请示原由时间久远，为尊重受文者，交代背景很有必要。但为避免文字冗长，可改用附件交代背景。
    4．请示事项不详，应将：“预算资金缺口”、“拨给不足部分”等模糊表述改为具体经费数额；建议改用附件《预算资金缺口明细表》列出具体内容和经费。
    5．文中经费数字应该统一采用阿拉伯数码表示。
    6．结语用语不得体，如“否则势必影响办税大厅的竣工及我省税收任务的完成”，会导致相关责任不清。结语“特此请示报告”应改为“当否，请批复”。
    7．文中引用公文应该按照规定改为先引标题，后引发文字号，并在标题上使用书名号取代引号，如“××省人民政府《关于拨款修建办税大厅的批复》（×府〔xx〕´号）”。
    8．“二零零三年十月十日”属于汉字数字大小写混用；行政公文的成文时间的数字应改为小写汉字“二〇〇三年十月十日”。
    （二）为什么请示未经领导人交办不能直接报送其个人
    原国务委员、国务院秘书长曾在全国政府系统秘书长办公厅主任会议上所作题为《认清形势服从大局努力做好新形势下政府办公厅工作》的讲话中指出：“公文运转最忌两大弊端，一是横传，二是直送。有些应按正常程序报送国务院的公文，不是走正常渠道通过国务院办公厅传递而是绕过规定程序直接送给领导同志本人或以其他方式报送。这些文件往往没有按规定征求有关方面意见，没有按规定进行审核，很容易造成工作被动，甚至出现矛盾。”[8]所以行文规定请示未经领导人交办不能直接报送领导者个人，因为其弊端大体上有三点：一是未经文秘部门签收、登记，公文成为“帐外公文”，其流向、处理情况不得而知，查无踪迹。二是领导人收到这类公文，办理很为难：批准吧没有部门的审批意见，只能以经验、凭感觉办事，缺乏决策的科学性；不批也有可能影响报送单位的工作；加之领导人个人行止不定，可能贻误时机，而且领导批示也不能作为处理重大问题的依据。三是现实中一些单位拿着直送领导的批示件当“尚方宝剑”，到有关部门要钱要物，借领导批示向对方施加压力，引起矛盾，所以领导同志一般不受理这类直报的请示，而退给文秘部门统一签收、登记、分办，这便形成了公文“倒流”，造成了不必要的紊乱。
    （三）特殊情况下请示主送领导人应该注意的问题
    1．如果上级领导个别交办、答应的事项，由此而上报的“请示”，最好也应主送该领导所在的机关，并在公文中做出说明。收文机关在分办时，自然会把这份公文分送给这位领导同志批阅。
    2．以下是近期地方政府对于公文主送领导人个人的特殊情况的明确规定，实录于下，以供参考：
    福建省规定[9]“各级政府、各部门不得将应报送省政府审批的公文直接报送省政府领导同志个人，省政府领导同志个人直接交办的事项和确需直接报送的敏感绝密事项、重大突发事件以及部分涉外事项除外。确需向省政府领导同志个人报送公文时，一般不得多头分送；确需分送的，应在首页注明分送情况。”
    天津市规定[10]：
    “市人民政府各部门、各区县人民政府报请市人民政府审批的公文，由市政府办公厅按照市政府领导同志分工呈批，并根据需要由市政府领导同志转请其他市领导同志核批，重大事项报市长审批。市人民政府各部门、各区县人民政府不得将报请市人民政府的公文直接报送市政府领导同志个人。”
    “请示事项中如涉及其他文件、市领导同志批示、重大事件及相关政策法规等内容的，应连同涉及文件复印件、市领导同志批示复印件、事件背景材料及相关政策法规附在原件后一并上报。邀请上级有关领导同志出席会议、活动的请示，要事先沟通，并将会议、活动方案附上，需要领导同志讲话的，要将代拟稿一并上报。报告中不得夹带请示事项。”
    （摘自《公文处理案例精选》第六章行文与行文规则）
    【案例7-11】注办注发非小事收文发文责任清
    材料1某局文秘人员将一份收文交局长批办，局长批示需12个人员阅知办理，并注明“××（主管部门）负责办理”。文秘人员按此批办意见开始组织公文传阅。当公文传阅到第二位阅文者本局常务副局长，放了较长时间，催他退还时，他说：“今天下午正准备开会，有关人员都要参加，我在会上一起传达，不需要专门传阅了。”文秘人员认为按照常务副局长的要求去做了会无法执行局长的批办意见，感到左右为难。
    材料2某国企总经理在审批签发文件时，对公司办公室文秘人员说，只要董事长没签字的都要给他打一份，并直接在发文稿纸上的抄报栏里写上了抄报董事长、抄送本公司财务部。公司办公室文秘人员按照总经理的这一意见，只有将“抄报董事长”、“抄送本公司财务部”也打印在正式发文的版记上。但文秘人员又认为按照行文规定，内部公文最好不要写抄送；不写又违反了总经理的意见，面对这种情况该如何处理呢？
    【问题讨论】
    1.两份材料涉及的是公文处理流程中的两个什么环节？
    2.遇到这样的情况,文秘人员该怎么办？
    【评析】
    本案例涉及公文处理程序中注办和注发环节的具体操作。
    （一）材料1涉及的是注办环节
    1．什么叫注办？
    注办是公文处理程序中具有反馈办理经过和结果功能的重要环节，一般由承办人员负责，在公文办理完后在公文上简要注明办理经过和结果，文秘人员负责检查。
    2.案例材料1分析
    在材料1中，首先这种临时改变公文处理方式的做法在实质上并没有违背局长批办意见，只要能够发挥公文效用，阅办性公文可以积极采用直接在有关会议上传达、印发副本文件等便捷方式进行阅知处理；但是像材料1这样改变了公文处理方式，承办人（本案例中的常务副局长）一方面应主动让原批办领导人知道，也要让文秘人员及时了解公文的去处。
    这份公文传阅完毕或在会议上传达后文秘人员应请承办领导（如该常务副局长）或部门负责人完成注办程序，即在该份公文空白处或公文处理单的“处理结果“一栏中注明“已于××××年×月×日在×××会上传达，×××、×××……等同志到会，已知文件精神”，并签上姓名和日期以明确办理责任。以此类推，在公文办理过程中，遇到这类办理经过和结果需要说明的公文都应该由承办部门或承办人（有时会是领导或部门负责人、工作责任人等）完成注办工作。
    （二）材料2涉及的是注发环节
    1．什么是注发？
    注发是公文定稿以后、正式印发之前，批注制发要求的环节，也就是对发文的注办。注发旨在使签发意见进一步具体化和技术化，为制作公文正本规定了具体流程与标准，以利操作。
    注发内容包括
    （1）注明具体发授范围、阅文范围的级别限制；确定或审核文稿的紧急程度、保密等级；确定印发份数、印刷和发出时间；缮印方式与发送方式。
    （2）编写并注明发文字号。
    （3）设计或确定版式或缮写格式。
    （4）向交办、催办部门或人员销办。
    注发的操作与要求
    注发由发文单位综合办公部门（公文工作机构）、文秘人员负责；如果注发内容在办文中已由撰稿者、审核者填写，文秘人员仅履行检查手续即可。一般中小机关和基层单位注发工作相对简化。而在大机关及领导机关，重要发文的注发则比较郑重，是成文定稿后发文前的一个关键环节，也叫批注，即依据领导批示、发文意图、机关例行规定等操作。注发项目全面、详尽，并逐一填写在专门设计的“公文批注单”，或《发文稿纸》相应栏目中。注发时要认真阅读文件，首先弄清基本内容和领导要求，然后按照规定处理。注发中往往会遇到各种疑难问题，拿不准的可以先提出处理意见，报有关领导审定后处理。
    2.案例材料2分析
    （1）在材料2中,某国企总经理在发文稿纸上面写的“抄报董事长”、“抄送本公司财务部”等意见，都是企业领导根据工作需要在签发文件时提出的注发意见，作为负责发文工作的文秘人员，应该按照领导的意见执行。
    （2）只是在公文正式发文时表达形式要注意：公文是不能自己抄送自己单位的，也不能将“抄送”错写成“抄报”。所以如果该公司正式发文后面的版记（文尾）中需要将领导这几个注发意见写出来的话，应该写为“公司内送阅：董事长（1份）、公司财务部（1份）”。这种做法当前在机关很常见。
    （3）由于公司内部送阅的内容仅仅是该公司内部公文处理的一种做法而已，可以不在对外发的公文上面标注出来。因为其他公文处理的做法都没有在文上标出，所以这种注发意见也不必在对外发文的版记中标注出来。
    （摘自《公文处理案例精选》第七章公文处理流程与具体操作）
    【案例8-1】深圳政府一通告到底能告不能告
    xx年8月17日，深圳市人民政府发布了《关于整治红荔路笋岗路上步路两侧临街建（构）筑物外观的通告》（深府〔xx〕120号）。xx年10月24日，物业管理公司对原告位于红荔路某住宅的防盗网实施强制拆除；在施工过程中，由于施工操作人员的过失，导致拆网电焊火花点燃原告屋内窗帘布而引起屋内火灾；在救火过程中，造成原告住宅内窗帘布等一批物品的损失。xx年3月1日，原告向深圳市人民政府提出行政赔偿申请，由于市政府依法不予赔偿，原告遂提起行政诉讼。本案例争议的焦点集中在深圳市人民政府发布的深府〔xx〕120号通告是具体行政行为还是抽象行政行为。
    经过法庭调查和激烈的法庭辩论，法院采纳了市人民政府法律顾问的代理意见，认为深圳市人民政府发布的《关于整治红荔路笋岗路上步路两侧临街建（构）筑物外观的通告》（深府〔xx〕120号）是对深圳市红荔路、笋岗路、上步路两侧范围内的临街建（构）筑物进行整治而发布的、针对不特定对象、并且在一定时期内能反复适用的行政规范性文件，该文件对上述区域内的建（构）筑物的整治工作提出规范和指导意见，是抽象行政行为而不是具体行政行为。据此法院依法裁定：依据我国《行政诉讼法》第十二条第（二）项的规定：“人民法院不受理公民、法人或者其他组织对下列事项提起的诉讼：……；（二）行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令；……”。因此本案例不属人民法院行政诉讼的受案范围。原告主张的财产损害赔偿，应另循其他法律途径解决。[11]
    【问题讨论】
    1．为什么需要区分规范类公文以及行政规范性文件与一般公文？
    2．从这一案例中得到什么启示？
    【评析】
    本案例涉及规范类公文以及行政规范性文件与普通公文相区别的问题。
    （一）关于行政规范性文件的规定存在差异对实际工作产生着消极影响
    深圳市人民政府依法发布行政规范性文件，属于依法行使行政职权的行为。
    对于行政规范性文件，各地区各部门的相关规定大同小异，均认同其（1）具有制定主体广泛；（2）具有相应的规范性和强制性（行政责任追究）；（3）具有普遍约束力；（4）可以反复适用等共同点。但是各地、各部门对于行政规范性文件及其范围掌握的标准难以一致，在对行政规范性文件性质、效力的认定，制发法定程序的履行以及上报备案、审查把关和监督管理方面产生了消极影响，甚至因为文件自身形式和内容要求不完备导致在法定救济程序中出现尴尬境况。
    （二）从本案例中得到的启示
    其一，正确认识、深刻理解规范类公文，把握规范类公文以及行政规范性文件与普通行政公文的异同，正视前者在依法行政中的重要性，在当今理论界或实践中，当属热点和难点。
    古希腊先贤亚里士多德在其名著《政治学》中明确提出：“法治应该包含两重意义：已成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律又应该本身是制定得良好的法律。”从这个至今仍被西方思想家奉为经典的法治定义中我们可以得到的启示是，要按制度化、法制化的要求去组织、规范和管理社会事务，就必须重视规范类公文的制定和利用，使其保持合法与合理的良好状态。但是在实践和研究中，规范类公文却是一类我们曾长期疏忽的公文，除了法学类著述对其中的法律法规类文件有所涉及外，在各种教材著述中难觅其踪迹。当前，随着依法治国方略的实施，公文学研究领域以及广大的实际部门，对于规范类公文的关注程度与依法治国的时代要求相比属于明显不够，相关理论研究尚不多见；对于规范类公文的现状也没有引起特别的重视，关于规范类公文的若干问题尚处于模糊不清状态。
    其二，在全民法律意识不断提高、依法行政的要求愈加严格的环境下，制发行政规范性文件成为行政机关执行法律法规、贯彻国家政策和履行管理职能的重要载体和方式，直接关系到公共利益、社会秩序和公民的切身利益，理当受到各社会组织和公众的关注。
    随着社会主义市场经济体制的建立，依法治国方略的实施，我国各级政府管理活动逐步从单一的行政手段为主，向经济、法律和行政手段并用转变，向市场监管、公共服务转变。相对来说，为处理一时一事而制发的普通公文在逐步减少，而具有约束和规范人们行为性质的规范类公文正日益发挥着重要作用。正如专业人士指出，“分析我国目前行政管理的现实，我们不得不正视这样一个基本的事实，在国家行政管理活动中，规章以下的行政规范性文件占据十分重要的地位。由于我国行政管理的法制化建设还处于初建阶段，要使国家行政管理完全走上法制化的轨道尚需时日。在相当长的一段时期内，在国家行政管理活动中，规章以下的行政规范性文件将继续发挥重要的作用”。[12]
    其三，当前，纠正过去将规范类公文混淆于普通公文的行为，切实提高行文水平，是各级行政机关解决工作矛盾，推进依法行政进程所必须抓紧做好的工作。从研究特点入手，对于进一步规范和统一规范类公文尤其是行政规范性文件的制定施行具有积极意义。
    国务院在这方面首先作出表率，在出台《国家行政机关公文处理办法》（xx年1月1日起施行）之后不久，随即另行发布《行政法规制定程序条例》（国务院令第321号）、《规章制定程序条例》（国务院令第322号）等行政法规，其中关于“依法不具有规章制定权的县级以上地方人民政府制定、发布具有普遍约束力的决定、命令，参照本条例规定的程序执行”[13]的规定，肯定了决定、命令类行政规范性文件的存在。
    在国家尚未出台统一规定以前，近年，各地方都做了很多很好的尝试，据统计目前31个省自治区、直辖市人民政府在制定公文处理实施办法的同时，都专门出台了关于规范性文件制定或者管理的办法。如
    《安徽省行政机关公文处理实施细则》（xx年1月1日起施行）
    《安徽省行政机关规范性文件制定程序规定》（xx年3月1日起施行）；
    《全国税务机关公文处理实施办法》（xx年11月1日起施行）
    《税收规范性文件制定管理办法（试行）》(自xx年3月1日起施行)；
    《上海市人民政府公文办理制度》(xx年1月4日印发)
    《上海市行政规范性文件制定和备案规定》（自xx年5月1日起施行）；
    《四川省国家行政机关公文处理实施细则》（自xx年7月1日起施行）
    《四川省行政规范性文件制定和备案规定》（xx年3月1日起施行）。
    xx年5月12日国务院发布了《关于加强市县政府依法行政的决定》(国发〔xx〕17号)，将是否依法决策、是否依法制定发布规范性文件等作为考核内容，科学设定考核指标，一并纳入市县政府及其工作人员的实绩考核指标体系；依法行政考核结果要与奖励惩处、干部任免挂钩。[14]因此，各级政府及其部门领导应加强相关知识学习与业务培训，把依法制定规范性文件提到重要日程。
    （摘自《公文处理案例精选》第八章行政规范性文件与依法行文）
    【案例9-7】复印文件没盖章归档价值怎体现
    年初，某医院办公室开始对上一年的归档文件进行整理。负责收集整理工作的档案人员发现不少科室拿复印件归档，且没有盖章。经过询问，科室同志说当时收文就是复印件。[15]
    【问题讨论】
    1.复印件具有归档价值吗？
    2.机关单位在什么样情况下可用复印件发文？
    【评析】
    本案例涉及公文复印件的使用、生效和归档问题。
    按照国家有关文件归档范围和整理的规定，结合对于公文稿本的认识及文件档案工作的实际要求，有以下几点需要注意：
    其一，复印件是否具有归档价值不能一概而论。如果一份文件内容属于本单位归档范围,在其没有另外稿本的情况下复印件也可以归档。其实当前由于复印机、计算机、传真机以及网络传递大量运用于文件档案工作，复印件归档的情况并不少见。如有归档价值的传真文件一般就要求先复印、再处理，今后当然也就会以复印件归档。
    其二，应按规定选择归档文件的稿本。按照da/t22—xx《归档文件整理规则》以及国家档案局《机关文件归档和不归档的范围》的有关规定，如果是本单位发文,最好用定稿与存本归档;如果是收文,最好是用正本即本机关收到的主送件归档;实践证明，没有注办任何原始处理痕迹的复印文件，在归档后总难以让档案利用者对其原始凭证性完全认同。复印件一般不具有单独的法律效力，最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的意见》第78条规定，“证据材料为复制件，提供人拒不提供原件或原件线索，没有其他材料可以印证，对方当事人又不予承认的，在诉讼中不得作为认定事实的根据”。
    其三，将复印件作为正式发文和归档应该经过认证或加注处理标记。如前所述，公文复印件属于副本，其在发挥凭证作用时价值不如正本,很多时候也不属于归档范围。但实际工作中,一些机关常常直接使用复印件，如将上级机关主送本机关的批文复印后下发给自己的所属下级单位，作为一般的传递信息、沟通情况、备查备案使用；又如经过注明翻印机关认证，将上级机关的文件直接翻印给所属下级单位执行……这些操作在实际机关一直行之有效，而且随着现代办公技术和手段的广泛运用，这些可以简化程序、提高效率的行文方式出现了越来越被广泛认同的趋势。正因为如此，更有必要强调：如果要将复印件作为正式公文使用，还是应该按照《办法》规定由复印机关加盖证明章或由承办部门注明使用说明；如果归档时只有复印件,最好由本机关承办部门在文件上做出注办说明,即说明复印件的来历和处理情况。因为如果各地各单位都毫无顾忌地将复印件直接归档，无疑会给日后的档案利用带来后患。
    （摘自《公文处理案例精选》第九章公文整理与归档）
    【案例10-3】倍受肯定好报告工夫下足质量高
    国外企业倍受肯定的报告通常具备下列五项共通点[16]：
    1．撰写时以读者的立场、情绪反映为出发点。
    2．内容简洁，并提出具体范例；避免冗长，把握5w1h的原则，将重点逐条列出，而详细说明资料则作为附件处理。
    3．优缺点并述，对缺点毫不隐瞒。
    4，内容要正确地掌握和反映市场及消费者动向以及世界性的趋势。
    5．字里行间流露出撰写这份报告的目的并非为谋一己私利，而是对公司及工作的一片赤诚。
    【问题讨论】
    什么是公文写作的“5w1h”原则？
    【评析】
    国外企业认为，一份恰到好处、必要而且又完整的报告，对于经营者或管理者而言，是一种能与100位营业员相匹敌的重要战斗力。反之，也可能因此而毁灭一个庞大的企业，由此可知报告的重要性。在美英日等国，无论是新闻报道，还是撰写报告以及其他公文，都强调根据“5w1h”原则来归纳。那就是
    when——何时；
    where——何地；
    who——何人；
    what——何事；
    why——何因；
    how——如何、结果。
    “5w1h”原则为撰写文章的基本原则，而撰写报告时还要考虑所需花费的成本，也就是再加上一项howmuch（多少钱），而成为“5w2h”原则。
    “5w1h”原则在西方国家起源于战场上用来传达命令的心得，后来被广泛应用成为新闻报道、甚至商务文书等各式文章撰写的依据，以期能将最必要的信息以简洁又提纲挈领的方式轻松地传递给读者。
    （摘自《公文处理案例精选》第十章海外公文工作做法与经验）
   
    [1]案例参考：
    [2]中华人民共和国国家标准《国家行政机关公文格式》（gb/t9704—1999）于xx年1月1日起开始实施
    [3]本案例均为调研材料
    [4]《四川省人民政府关于印发〈四川省国家行政机关公文处理实施细则〉的通知》（川府发〔xx〕19号）
    [5]国务院秘书厅、国家档案局《关于请勿使用圆珠笔、铅笔拟写公文的通知》1964年1月24日印发
    [6]《列宁全集》第43卷，人民出版社，1987年，
    [7]郭正林王小宁《公务员培训的香港模式》清华大学教育研究1999年第2期
    [8]傅西路主编《公文处理新规范——国务院〈国家行政机关公文处理办法〉释解》中国城市出版社xx年4月第103～104页
    [9]《福建省人民政府办公厅关于进一步规范公文处理工作有关事项的通知》（闽政办函〔xx〕55号）第一条第一项
    [10]《天津市人民政府办公厅关于进一步规范公文报送有关事项的通知》（津政办发〔xx〕17号）第三、四条
    [11]案例参考：深圳市人民政府法律顾问室年报（xx年）第三部分政府应诉案件处理3.2以市政府为被告的行政诉讼案件
    [12]李国玉《谈依据“通知”具体行政行为行政案件的审理》中国法院网xx年9月23日
    [13]《规章制定程序条例》（国务院令第322号）第三十六条
    [14]《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》（国发〔xx〕17号）第八条二十七项
    [15]系调研材料
    [16]参考安田贺计（日）许庆萍译《公司常用的报告范例》小知堂文化事业有限公司，1995年7月